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来历：新浪财经

中山证券研讨所首席经济学家、我国首席经济学家论坛理事李湛

由莫干山研讨院主办的“2019春季莫干山会议”于4月12日在北京举行。中山证券研讨所首席经济学家李湛主张，应推进树立城市根底设施方针性金融组织，化解当地政府隐性债款问题。

以下为讲演摘编：

当地政府债款问题是我国财务金融问题的重要方面。尽管中心屡次表态不供认不兜底，但当地政府隐性举债事实上一向存在，而且形式多样，如城投债、城投非标融资和信贷融资、PPP许诺收益、不合规的政府购买服务等。这些当地政府隐形举债的商场化束缚极弱，当地政府告贷、金融组织放款不怎么在乎企业资质或项目资质，而在乎“政府不会违约”“政府不会自己引发金融危险”的崇奉。

一方面，当地政府隐性债款规划巨大，据估计或许高达50万亿元，远高于当地债的存量规划，成为我国当地政府财务危险以及系统性金融危险的重要危险。但另一方面，当地政府隐性举债又有必定的合理性。当地政府承当开展当地经济、供给教育医疗卫生等公共服务等事权，但财权显着缺乏，财权事权不匹配的成果是当地政府有必要依靠隐性举债途径进行融资。

最近几年来，中心政府和当地政府加大了对当地政府隐性债款的管理力度，包含：中心提出防危险攻坚战，千叮万嘱要求当地政府不得违规举债；要求金融组织不得为当地政府供给违规融资；对当地政府的违规举债行为进行通报批评、处理相关责任人；等等。这些行动在必定程度上按捺了当地政府隐性债款持续大幅扩张，但也导致了一些负面成果，如出资不稳、经济下行压力增大。2018年我国经济面对较大的下行压力，其间一个压力来历是当地政府紧缩开支、履行紧缩性财务方针。2018年，由当地政府主导的根底设施出资增速仅有3.8%，比上年回落15.2个百分点。2017年根底设施出资规划为14万亿元，2018年根底设施出资增速下滑15个百分点，相当于根底设施出资少增约2.1万亿元，相比之下，2017年全年我国对美出口金额也仅有3万亿元。根底设施出资少增金额相当于我国对美出口削减2/3，成为我国经济下行压力的重要来历。能够观察到，2018年一些省份（如江苏、湖南）的根底设施出资增速呈现大幅下滑，但这些省份的政府常务会议内容依然首要是关于防控债款危险，对根底设施出资增速的大幅下滑则几乎没有重视。

2018年下半年以来，在经济下行压力增大的布景下，中心对当地政府的财务束缚进行了放松。国务院会议指出要“有用保证在建项目资金需求”“依照商场化准则保证融资渠道公司合理融资需求，对必要的在建项目要防止资金断供、工程烂尾”，应该说对当地政府隐性债款的管理呈现了一些边沿放松。除此之外，中心还加大了对当地债的使用力度，包含加速当地债发行、扩展当地财务赤字1000亿元、添加专项债发行规划8000亿元。

可是，咱们以为，对当地政府隐性负债管理的边沿放松，以及扩展当地债的发行规划，并缺乏以根本性处理稳增加和防危险之间的对立。

首要，原有的当地政府隐性负债形式不或许长时间维持下去，这触及财务纪律、财务危险和金融危险，每一个都是大问题。其时对当地隐性债款管理的边沿放松仅是暂时性的，老路不能再走，这是毋庸置疑的。

其次，从规划来看，当地债的发行规划存在束缚，难以承当大规划化解当地政府债款危险的重担。当地债分一般债券和专项债券两种，前者的还本付息依靠当地预算收入，后者的还本付息依靠对应项目的现金流，两者的发行规划都存在束缚，规划上不去，填不了当地政府隐性负债这个大窟窿。例如，江苏镇江，据江苏省财务厅发表的数据，2018年年末镇江政府债款为702.17亿元，而依据商场组织计算，到2017年年末，镇江市一切城投公司有息债款挨近4000亿元。而其当年一般公共预算收入缺乏300亿元，首要还账来历的土地出让金年收入不过一两百亿元：当地政府隐性负债的窟窿远远大于当地政府债款的规划。

最终，从当地债的机制组织来看，当地债并非处理当地政府出入不平衡问题的好办法。当地债机制规划的重要内容之一是商场化束缚，即一般债要求由当地政府财务预算收入为其供给还本付息，专项债要求对应项目的现金流收入能够彻底掩盖专项债券还本付息。这一商场化束缚的存在能够倒逼当地政府合理举债，但却与当地政府许多开销具有公益特色和正外部性的特色不相容。例如，当地政府承当开展当地经济、推进城市化进程的事权：根底设施建造。在城市化进程中，当地政府需求承当很多的根底设施建造作业，根底设施建造很费钱，但当地政府又没有钱，只能经过卖地、城投债等途径进行融资来推进根底设施出资，许多城投企业之所以被以为是政府马甲，也正是由于城投企业承当了根底设施建造这一政府职能。一方面，当地政府本来就缺钱搞根底设施建造，天然也没满足的预算收入为一般债券发行供给支撑；另一方面，根底设施出资是具有正外部性、项目现金流不能完好反映项目社会经济效益的典型，经过专项债为根底设施出资进行融资必然会导致当地政府财路缺乏和出资缺乏的成果，从而影响城市化进程和经济增加。2018年，对当地政府违规举债的管理略微一严厉，根底设施出资增速立马断崖式下滑，这也是当地债并非处理当地政府出入不平衡问题好办法的反映。

隐性举债、违规举债的老路走不通，靠当地债来化解当地政府债款危险、处理当地政府出入不平衡问题的新路好像也走不通，那怎么办？咱们以为，应该再新拓荒一条当地政府举债的通道，即推进树立城市根底设施方针性金融组织，化解当地政府隐性债款问题的一起为当地政府供给处理出入不平衡问题的根本性计划。

早在十八届三中全会提出的“全面深化改革决议”中就有提出：研讨树立城市根底设施、住所方针性金融组织。当然，其时的遣词是研讨树立，但在“全面深化改革决议”中提及城市根底设施方针性金融组织也已标明，城市根底设施方针性金融组织或许是处理在城市化进程中当地政府出入不平衡问题的好办法。当然，由于种种原因，“全面深化改革决议”中提及的城市根底设施、住所方针性金融组织到现在都还没有真实落地。

主张以国开行试点化解当地政府债款危险为关键，推进建立城市根底设施方针性金融组织。

首要，国开行出头进行当地政府债款危险化解是一个可行选项。中心政府屡次表态不兜底当地隐性债款，也没有新一轮债款置换，但当地政府隐性债款规划高企、债款危险处于迸发边际也是不争的实际。追责当地政府隐性负债快速增加过程中的违法违规行为是一方面，但妥善处置当地政府债款问题，做好防控金融危险、财务危险和经济开展之间的平衡也是重要的一方面。中心政府欠好出头兜底，只能让国开行这种方针性金融组织来兜底处理前史留传问题。究竟，许多当地政府隐性负债是财权和事权不匹配的成果，这是体系机制不顺的产品，并不是一切的隐性负债都是违法违规的产品。

其次，让国开行作为或许孵化“城市根底设施方针性金融组织”，处理城市化进程中当地政府“根底设施建造”的资金需求问题。化解前史留传问题是一方面，从根本上处理当地政府出入不平衡问题是更重要的一方面。依据国务院批复的国开行改革计划，国开行定坐落开发性金融组织，城市化进程中的“根底设施建造”是典型的开发性金融业务，国开行作为或孵化“城市根底设施方针性金融组织”具有方针和逻辑上的一致性，这也有利于依托国开行的开发性金融业务根底，为当地政府供给融资的一起做好防控当地政府债款危险的把关作业。

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