关注：地方债发行的额度不大 为放开城市发债探路

【新闻评论】在保障房建设超千亿元的资金需求面前，上海市发行的几十亿元地方债似乎杯水车薪。

“上海市最早将于8月下旬正式发行89亿元地方债。”有知情人士表示。而多方消息更进一步透露，这一国内今年首个自发的地方债将于8月23日启动招标，8月24日开始发行并计息，8月28日发行结束。

据了解，2012年上海市政府债券发行额度为国务院批转的89亿元额度，其中5年期和7年期债券各44.5亿元。国家开发银行、交通银行、浦发银行为债券主承销商。上海市财政局网站显示，在这笔89亿元的地方债中，市本级安排使用29亿元，转贷有关区政府使用60亿元。而根据国务院和财政部明确的地方政府债券资金使用方向，市本级安排使用的29亿元将主要用于保障性安居工程、生态建设工程和市政建设等三个方面。

而有数据显示，“十二五”期间，上海市仅公租房建设资金就需要1000亿元之多，“地方债只能起到补充作用，不能担当挑大梁的角色。”上海易居房地产研究院副院长杨红旭指出，地方债发行的额度不是很大，且还有很多用途，尽管今年明确会向保障性住房倾斜，但最终量也不会很大。保障房资金的缺口问题依然难以解决，必须拓展新的渠道，引导民间资本的进入。

为放开城市发债探路

常规的地方债并不能从根本上解决保障房资金的缺口。

公开信息显示，2011年上海市招标的政府债券共71亿元。保障性住房工程是所筹资金的重要使用领域，所占份额与往年相比，有明显的上升。根据《上海市2011年财政支出预算表》，2011年上海保障房预算支出为54亿元，目前，2011年上海廉租住房补贴资金、旧区改造资金等保障性住房支出30亿元已在国有土地使用权出让收入(政府性基金)中予以安排，剩下的24亿元从何而来，并没有具体说明。而2011年地方债中安排的21.18亿元恰好与24亿元的缺口大致吻合。

“但上海很多地方的保障房建设，只是完成了开工部分而已，资金不足导致后续建设情况不容乐观，周边的配套设施也难以跟上。”上海一保障房开发企业人士表示，若地方财政收入持续紧张，很可能影响到保障房建设进度和竣工任务的完成。

去年5月，上海市副市长屠光绍曾在《经济日报》发表署名文章称，根据上海市“十二五”规划，上海计划新开工建设和筹措公租房1000万平方米，约20万套。根据相关测算，目前上海中心城区的土地动迁成本加上建设成本每平方米已超过1万元。如果按照1万元/平方米测算，“十二五”期间上海仅公租房建设就需要资金约1000亿元。

上述保障房开发企业人士指出，一些地方政府将企业自建的宿舍、公寓以及个别商品房项目纳入保障房统计中，便是保障房资金支出不足的表现之一。综合来看，地方债等资金形式的加入，虽然会在一定程度上缓解保障性住房建设的资金压力，但是影响不会很大。杨红旭对此认为，保障性住房的资金主要还得依靠中央和地方的财政投入。

“我的理解是上海再发地方债其实是投石问路，如果规范发展可持续的话，将来扩大范围扩大规模，最终让地方政府找到一种自我发展、自我控制的模式，比中央简单定量要好得多。”华东师范大学商学院房地产系主任华伟说，“上海的发债并不是为了上海而发债，而为了全国都能够有节奏有步骤放开部分城市进行发债。”

应发行10年以上长期地方债

目前，各地纷纷开始探索保障房建设资金难题的解决途径，其中一个典型模式就是通过设立平台公司推进保障房建设：将土地和启动资金注入该平台公司，由平台公司获得金融机构贷款、吸收社会投资。江苏常州就将每年的一部分财政专项资金为融资平台增资，降低负债率;陕西省则首创了“财政+国企”的模式，省政府出资10亿元，企业出资30亿元，共同成立平台。

上述保障房开发企业人士告诉记者，上海曾多次强调要引导社会资本进入保障房建设领域，然而房地产开发企业进入这一领域的热情始终不高。原因很简单，企业作为一个市场主体，追逐利润是其本性。而保障房领域具有特殊性，具有很鲜明的民生色彩，利润空间较小。

当前，我国保障性住房存在产品体系不清楚、类别众多等问题。因此，首先需要解决的是“保障房的产品体系要梳理清晰，要分门别类”。杨红旭认为，由于主要是满足最低收入群体的住房需求，因此廉租房需要政府投资开发建设;经济适用房和限价房，主要针对有一定经济能力的人群，因此需要进一步吸引社会资本进入这一领域。

“而社会资本进入保障房领域，要看资本和收益的关系”，杨红旭告诉记者，“保障房收益明显偏低，限价房和经济适用房可以出售，短期可以收回投资，因此情况稍好些。而作为保障房主导产品的公租房，由于不能出售，仅靠租金获得收益，利润率很低，无法满足企业投资的需求。”杨红旭指出，吸引社会资本进入这一领域，必须通过各种税收优惠政策的刺激。

而当前，社会资本在保障房建设领域的缺失迫使地方债担负起了弥补资金缺口的重任。但同策咨询与研究发展中心分析师姚伯均直言，短期地方债并不能从根本上解决保障房资金问题，也并非改变对土地财政依赖的好方法，“上海这次发行的是5年期和7年期的短期债券，从风险监控的角度看，应发行10年期以上的地方长期债券，迫使举债政府长期接受资本市场的监督。”